Der Bezugsrahmen bei der Auswahl faktischer Vogelschutzgebiete

1. Ausgangspunkt: Zwei unterschiedliche Ebenen der Argumentation

 

Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zur beantragten Auswahl und Ausweisung eines Europäischen Vogelschutzgebiets für den südöstlichen Sandstein-Odenwald (vgl. Verwaltungsgericht Karlsruhe, 9.6.2026 - 12 K 6552/24, unveröffentlicht) standen zwei unterschiedliche Fragestellungen nebeneinander, die im weiteren Verlauf des Verfahrens zunehmend miteinander vermengt wurden.

 

Die erste Fragestellung betraf die naturschutzfachliche Bewertung innerhalb des Bundeslandes Baden-Württemberg. Hier ging es darum, ob der südöstliche Sandstein-Odenwald nach aktuellen ornithologischen Erkenntnissen zu den zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebieten für den Schwarzstorch zählt. Grundlage hierfür waren – von Seiten der klagenden Umweltvereinigung (§ 3 UmwRG) bzw. des von ihr beauftragten Fachgutachters (Geograph Michael Hahl) - insbesondere die neueren Arbeiten der Ornithologischen Gesellschaft Baden-Württemberg (OGBW) sowie der Arbeitsgruppe Schwarzstorch Baden-Württemberg, welche gegenüber älteren oder auch weniger umfassenden Daten (u.a. Adebar I, Zeitraum 2005-2009; Rote Liste Baden-Württemberg, Bezugsjahr 2019) erheblich erweiterte Datengrundlagen für den Zeitraum 2015-2020 bis hin ins Jahr 2022 zur Verfügung stellen (vgl. Handschuh et al. 2020, 2022 u. 2023).

 

Damit entsprach die Klage der Umweltvereinigung im Übrigen auch dem fünften Leitsatz im Urteil des Verwaltungsgerichtshofs (vgl. VGH Baden-Württemberg vom 1.7.2021 - Az. 5 S 1770/18).

 

„5. Die Erweiterung eines bestehenden Europäischen Vogelschutzgebiets setzt voraus, dass neue wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen, die geeignet sind, die ornithologische Wertigkeit des neu hinzukommenden Schutzgebiets, die dessen Ausweisung erforderlich macht, zu belegen. Allein das Vorkommen von Vogelarten, zu deren Erhaltung das bestehende Vogelschutzgebiet ausgewiesen wurde, auf der Erweiterungsfläche genügt hierfür nicht.“ (VGH 2021, 1.7.2021 - Az. 5 S 1770/18).

 

Die zweite Fragestellung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren betraf dagegen den räumlichen Bezugsrahmen der unionsrechtlichen Gebietsauswahl. Vertreter des Landes Baden-Württemberg vertraten hierzu die Auffassung, Bezugsrahmen für die Bewertung sei nicht das Bundesland, sondern ausschließlich das Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland. Diese Auffassung sollte wiederum aus dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 1. Juli 2021 hergeleitet werden.

 

 

2. Das „Triel-Urteil“ als Ausgangspunkt unterschiedlicher Interpretation

 

Nach Auffassung des Gutachters der Klägerseite, die bereits in einem zweiten Gutachten im Juli 2025 dokumentiert wurde, lässt sich dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 1. Juli 2021 – in Fachkreisen auch als „Triel-Urteil“ bezeichnet – gerade nicht entnehmen, dass innerhalb Deutschlands sämtliche geeigneten Gebiete unmittelbar auf Bundesebene miteinander verglichen werden müssten. Der VGH behandelt vielmehr einen anderen Sachverhalt.

 

Dort ging es um die unionsrechtliche Verantwortlichkeit Deutschlands als EU-Mitgliedstaat. Deutschland kann sich seiner Verpflichtung zur Ausweisung geeigneter Vogelschutzgebiete nicht dadurch entziehen, dass vergleichbare Schutzgebiete bereits in einem benachbarten Mitgliedstaat (in diesem Fall Frankreich) bestehen. In diesem Zusammenhang stellte der Verwaltungsgerichtshof klar, dass sich der unionsrechtliche Bezugsrahmen auf das Staatsgebiet des jeweiligen Mitgliedstaates bezieht. Diese Aussage betrifft jedoch zunächst die Verantwortlichkeit Deutschlands gegenüber der Europäischen Union. Sie beantwortet nicht die hiervon zu trennende Frage, nach welchen Kriterien innerhalb eines föderal organisierten Mitgliedstaates die geeignetsten Gebiete überhaupt identifiziert werden. Gerade diese Identifizierung erfolgt aber nach § 32 BNatSchG durch die Länder.

 

 

3. Die weiterhin bestehende Bedeutung der Fachkonzeption der LUBW

 

Im Lauf des Verfahrens am Verwaltungsgericht (2026) wurde zugleich die Bedeutung der Fachkonzeption der LUBW aus dem Jahr 2007 relativiert. Nach Auffassung des Gutachters erscheint diese Einordnung problematisch. Denn gerade der Verwaltungsgerichtshof hebt im „Triel-Urteil“ ausdrücklich hervor, dass diese Fachkonzeption den naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraum des Landes Baden-Württemberg konkretisiert.

 

Damit sollte die Fachkonzeption jedenfalls solange maßgeblicher fachlicher Bewertungsrahmen bleiben, bis sie durch eine neue fachliche Konzeption ersetzt wird. Hiervon war somit auch im Rahmen des Klageverfahrens, welches im Jahr 2024 begann, auszugehen.

 

Selbst wenn neuere wissenschaftliche Erkenntnisse heute über konzeptionelle Bewertungen des Jahres 2007 hinausgehen, folgt daraus nicht notwendigerweise, dass die darin enthaltene fachliche Methodik der Gebietsauswahl gegenstandslos geworden wäre. Demnach wären aktuelle ornithologische Erkenntnisse in diese bestehende Bewertungsstruktur einzubeziehen.

 

 

4. Die föderale Zuständigkeit für die Identifizierung geeigneter Gebiete

 

Das eigentliche unionsrechtliche Verfahren verläuft mehrstufig. Die Bundesländer identifizieren diejenigen Gebiete, die nach ornithologischen Kriterien zu den geeignetsten Flächen ihres jeweiligen Landes gehören. Erst anschließend werden diese Vorschläge durch die Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Europäischen Kommission zusammengeführt und gemeldet. Ausgeführt wurde dieser Sachverhalt im Lauf des Verwaltungsgerichtsverfahrens bereits im zweiten vorgelegten Gutachten (vgl. Hahl 2025).

 

Die Verantwortlichkeit Deutschlands als Mitgliedstaat ersetzt daher nicht die naturschutzfachliche Verantwortung der Länder für die vorgelagerte Gebietsauswahl. Würde man bereits auf der Ebene der Identifizierung ausschließlich einen bundesweiten Vergleich verlangen, verlöre die föderale Aufgabenverteilung einen wesentlichen Teil ihrer praktischen Funktion.

 

Zudem wäre dann erst einmal ein amtliches Konzept erforderlich, welches in der Lage wäre, das von der EU geforderte Kohärenzprinzip bzw. einen schlüssigen Biotopverbund ausgewählter Vogelschutzgebiete auf der Ebene der Bundesrepublik wiederzuspiegeln. Eine solche umweltpolitisch zu initiierende und behördlich durchzuführende Aufgabe kann sicherlich nicht einer klagenden Umweltvereinigung aufgetragen werden.

 

 

5. Die Problematik eines ausschließlich bundesweiten Vergleichsmaßstabs

 

Gerade an diesem Punkt erscheint die Argumentation naturschutzfachlich problematisch. Im Verfahren wurde eingeräumt, dass der südöstliche Sandstein-Odenwald innerhalb Baden-Württembergs zu den hochwertigsten Schwarzstorch-Habitaten zählt und dort die höchsten Revierdichten erreicht. Gleichzeitig wurde diese Bedeutung mit dem Hinweis relativiert, im bundesweiten Maßstab existierten größere Gesamtpopulationen.

 

Hier stellt sich jedoch eine grundlegende methodische Frage: Naturschutzfachlich betrachtet können nicht einfach Bundesländer miteinander verglichen, sondern es kann allenfalls um einen Vergleich der jeweiligen Lebensräume in verschiedenen Bundesländern gehen, also der so genannten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete.

 

Diese unionsrechtliche Forderung nach Ermittlung und Nachmeldung zahlen- und flächenmäßig geeignetster Gebiete bezieht sich auf konkrete Landschaftsräume mit ihren Habitatqualitäten, ihren Populationsdichten und ihren ökologischen Funktionen. Ein statistischer Vergleich von errechneten Durchschnittswerten auf Länderebene kann die regionalen Schwerpunktgebiete keinesfalls hinreichend abbilden.

 

Im Gegenteil besteht die Gefahr, dass besonders hochwertige regionale Vorkommen durch Mittelwertbildungen auf Landesebene rechnerisch nivelliert werden. Gerade die geoökologisch herausragendsten Teilräume – wie im vorliegenden Fall der südöstliche Sandstein-Odenwald – würden dadurch ihre naturschutzfachliche Sichtbarkeit und Relevanz in Auswahlverfahren von faktischen Vogelschutzgebieten durch unzulässige statistische Verallgemeinerung verlieren.

 

Sollte tatsächlich ein bundesweiter Vergleich vorzunehmen sein, müsste dieser somit konsequenterweise zwischen den jeweils hochwertigsten Teilräumen verschiedener Bundesländer erfolgen und nicht zwischen den Durchschnittswerten ganzer Länder. Nur ein solcher Vergleich würde dem unionsrechtlichen Begriff der zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete gerecht werden.

 

 

6. Wissenschaftlicher Diskurs statt schematischer Ableitungen

 

Im vorliegenden Verfahren wurden zahlreiche neue wissenschaftliche Erkenntnisse vorgelegt. Hierzu gehörten insbesondere aktuelle Daten der OGBW zur Bestandsentwicklung des Schwarzstorchs, Untersuchungen zu Revierdichten, Habitatausstattung und Populationsentwicklung, Analysen zur Verschiebung der Zugstrategien innerhalb Mitteleuropas sowie Überlegungen zur zukünftigen Resilienz von Populationen unter veränderten Umweltbedingungen (vgl. Hahl 2025 u. 2026-1).

 

Diese Arbeiten zielten unter anderem auch darauf ab, vereinfachende Aussagen über angeblich ausschließlich positive Bestandstrends zu relativieren und eine differenzierte Betrachtung zukünftiger Entwicklungen zu ermöglichen. Die verwaltungsgerichtliche Entscheidung folgte indes ausschließlich der fachlichen Argumentation der Landesbehörden. Gerade bei naturschutzfachlichen Fragestellungen mit hoher ökologischer Komplexität und unionsrechtlichen Bezügen erscheint jedoch ein offener wissenschaftlicher Diskurs sachgerechter als eine pauschale Einordnung vorgelegter Bewertungsansätze als spekulativ oder fachlich ungeeignet.

 

Neue wissenschaftliche Erkenntnisse sind nicht deshalb als spekulativ und ungeeignet zurückzuweisen, weil sie bestehende Bewertungsmaßstäbe hinterfragen oder mögliche Ermittlungsfehler benennen. Vielmehr bilden sie den Ausgangspunkt für die Weiterentwicklung naturschutzfachlicher Bewertungsmethoden. Dies gilt insbesondere dann, wenn sie auf aktuellen empirischen Daten und durch Quellenverzeichnis nachvollziehbaren Herleitungen einer interdisziplinären geoökologischen und biogeographischen Betrachtung beruhen. Eine fachlich und umweltwissenschaftlich fundierte Herangehensweise kann für die gutachterliche Ermittlung und Bewertung im betreffenden Verfahren belegt werden.

 

 

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Literatur

 

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